Почему регионы Кыргызстана не развиваются?
2020 год в Кыргызстане официально был объявлен в третий раз подряд "Годом развития регионов, цифровизации страны и поддержки детей". В сложившейся ситуации, связанной с пандемией коронавируса, последующей изоляцией, в том числе внутристрановой, и мировым экономическим кризисом, как никогда остро стоит вопрос о развитии, самодостаточности и управляемости регионов.
Этот год также оказался показательным и обнажил существующие проблемы не только регионов, но и важности своевременного проведения цифровизации страны, в которой Кыргызстан также отстал по ряду показателей.
Вопросы региональной политики, взаимодействия центральных органов исполнительной и представительной власти с органами государственной власти на местах, позиционирование местного самоуправления критически важны для любой страны. Координация между этими органами власти обеспечивает осуществление власти в каждом уголке страны и поддержание обратной связи с населением. В этом процессе важен баланс: с одной стороны, не искажать до неприемлемого уровня указания центральной власти или более того не идти против общей государственной политики, и, с другой стороны, не игнорировать мнения граждан, ставя во главу угла только буквальное исполнение распоряжений центра.
В идеале административно-территориальная единица должна самостоятельно обеспечивать некоторые виды безопасности в течение определенного времени, иметь возможность развиваться, комплексно, в том числе, опираясь на свои ресурсы.
Вопросы региональной политики, взаимодействия центральных органов исполнительной и представительной власти с органами государственной власти на местах, позиционирование местного самоуправления критически важны для любой страны. Координация между этими органами власти обеспечивает осуществление власти в каждом уголке страны и поддержание обратной связи с населением. В этом процессе важен баланс: с одной стороны, не искажать до неприемлемого уровня указания центральной власти или более того не идти против общей государственной политики, и, с другой стороны, не игнорировать мнения граждан, ставя во главу угла только буквальное исполнение распоряжений центра.
В идеале административно-территориальная единица должна самостоятельно обеспечивать некоторые виды безопасности в течение определенного времени, иметь возможность развиваться, комплексно, в том числе, опираясь на свои ресурсы.
Ситуация, связанная с пандемией коронавируса, закрытия границ, обнажила факт того, что от самодостаточности и способности самостоятельного развития регионов, зависит будущее всей страны.
В данном материале предпринята попытка рассмотрения и рефлексии следующих моментов:
- 1Исторический анализ роли и места местной власти,
согласно конституции КР и других соответствующих законов. - 2Краткий анализ концепции
регионального развития. - 3Вопросы финансово-бюджетных отношений
и другие проблемы региональной политики. - 4Предложения и рекомендации для выработки и оптимизации
региональной политики страны.
1
Регионы и местное самоуправление:
ретроспектива
ретроспектива
Текущее административно-территориальное деление и районирование Кыргызстана, в основном осталось со времен СССР при других условиях и социально-экономических связях. Однако, даже после обретения независимости в Кыргызстане полномочия глав областей, районов и местного самоуправления (МСУ) - айыл окмоту менялись в течении 30 лет по тем или иным причинам.
В настоящее время Кыргызская Республика состоит
из 7 областей, 40 районов, 2 городов республиканского подчинения. В стране насчитывается 31 город
и 453 айылных аймака.
из 7 областей, 40 районов, 2 городов республиканского подчинения. В стране насчитывается 31 город
и 453 айылных аймака.
В настоящее время Кыргызская Республика состоит из 7 областей, 40 районов, 2 городов республиканского подчинения. В стране насчитывается 31 город и 453 айылных аймака.
Города подразделяются на уровень республиканского, областного и районного значения. По данным нацстаткома Кыргызской Республики за 2017 год, 33,8% проживает в городах и 66,2% - в сельской местности. Все население страны состоит из местных сообществ, которые реализуют свои права через местное самоуправление
Республика
Область (Регион)
Район
Айыл Аймак
Как видно из карт 1-3, области и особенно районы характеризуются диспропорциями как по признаку количества населения, так и по занимаемой территории. Например, население Кара-Суйского района Ошской области составляет 390 тыс.[1], что больше, чем население Таласской
(247 тыс.)[2] или Нарынской области (274 тыс)[3]. Такая же диспропорция наблюдается на уровне районов и айыл аймаков. Есть районы с населением чуть более 20 тысяч человек (Чон-Алайский район Ошской области, Тогуз-Тороуский и Чаткальский районы Джалал-Абадской области). Айыл аймаки Шарк и Нариман Карасуйского района имеют население в районе 45 тыс. каждый, при этом в Нарынской области есть айыл аймаки с населением менее 1 тыс. человек.
(247 тыс.)[2] или Нарынской области (274 тыс)[3]. Такая же диспропорция наблюдается на уровне районов и айыл аймаков. Есть районы с населением чуть более 20 тысяч человек (Чон-Алайский район Ошской области, Тогуз-Тороуский и Чаткальский районы Джалал-Абадской области). Айыл аймаки Шарк и Нариман Карасуйского района имеют население в районе 45 тыс. каждый, при этом в Нарынской области есть айыл аймаки с населением менее 1 тыс. человек.
Как видно, налицо диспропорция в отношении населения и выделения районов и аймаков
Изучение устройства региональной и местной власти невозможно без анализа конституционных норм, в том числе, разделов о местной государственной администрации и местного самоуправления. Как показывает анализ нормативно-правовых актов, основные изменения произошли после 2000 гг.
В Конституции 1993 г.
было обозначено, что исполнительную власть в айылах и поселках осуществляли председатели кенешей. Что касается подчинения, то они, изначально, были подчинены правительству, а в последующих редакциях этот вопрос уже не конкретизируется.
В первой конституции было обозначено, что местная государственная администрация осуществляет исполнительную власть в областях, районах и городах. Начиная с редакций 2003 г. были внесены изменения о том, что местная государственная администрация осуществляет исполнительную власть на территории соответствующей административно-территориальной единицы.
В первой конституции было обозначено, что местная государственная администрация осуществляет исполнительную власть в областях, районах и городах. Начиная с редакций 2003 г. были внесены изменения о том, что местная государственная администрация осуществляет исполнительную власть на территории соответствующей административно-территориальной единицы.
В Конституции 1993 г. было обозначено, что вопросы местного значения (вплоть до областного уровня) решаются местными кенешами избираемыми жителями. Депутаты кенешей могли 2/3 голосов выразить недоверие главам местных территориальных единиц, а
в редакции от 2006 г. это право уже исключено.
В Конституции 2010 г.
издается новое определение местному самоуправлению: «местное самоуправление - гарантированное настоящей Конституцией право и реальная возможность местных сообществ самостоятельно в своих интересах и под свою ответственность решать вопросы местного значения». А также введена норма, по которой государственные органы не вправе вмешиваться в предусмотренные законом полномочия местного самоуправления.
Как видно, роль местной власти после 2010 г. была значительно пересмотрена в сторону укрепления полномочий, а также снижением подотчетности. Одновременно была снижена роль районных и областных властей, в том числе, через отстранение от бюджетных потоков и сокращение их прав и полномочий в отношении МСУ.
2
Анализ концепции региональной политики
Концепция региональной политики Кыргызстана была принята постановлением правительства 31 марта 2017 г. и разработана «в целях формирования базисной конструкции для подготовки детализированных программ развития конкретных регионов и населенных пунктов на среднесрочный период и в долгосрочной перспективе» [4] на период 2018-2022 гг.
Целью концепции региональной политики видится «обеспечение ускоренного социально-экономического развития регионов республики для повышения благосостояния и качества жизни населения через фокусную поддержку развития опорных территорий, включающих в себя центры развития и соответствующие айыльные аймаки» [5].
Также концепция содержит в себе аналитическую часть, в которой справедливо утверждается, что «в республике отсутствует эффективно действующий консолидированный и комплексный подход к развитию регионов, на местах неэффективно решаются задачи развития и улучшения социальной жизни населения».
Целью концепции региональной политики видится «обеспечение ускоренного социально-экономического развития регионов республики для повышения благосостояния и качества жизни населения через фокусную поддержку развития опорных территорий, включающих в себя центры развития и соответствующие айыльные аймаки» [5].
Также концепция содержит в себе аналитическую часть, в которой справедливо утверждается, что «в республике отсутствует эффективно действующий консолидированный и комплексный подход к развитию регионов, на местах неэффективно решаются задачи развития и улучшения социальной жизни населения».
В качестве ключевых проблем регионов обозначены следующие:
● неэффективность управления развитием регионов;
● деградация инфраструктуры;
● неэффективность системы государственного управления;
● проблемы МСУ;
● неэффективность инвестиционной политики;
● проблемы развития малого и среднего бизнеса, и ГЧП;
● уязвимость к ЧС.
● неэффективность управления развитием регионов;
● деградация инфраструктуры;
● неэффективность системы государственного управления;
● проблемы МСУ;
● неэффективность инвестиционной политики;
● проблемы развития малого и среднего бизнеса, и ГЧП;
● уязвимость к ЧС.
Концепция предлагает реализацию следующих мер для укрепления региональной политики:
Бишкек, Ош, Каракол, Балыкчы, Нарын, Кочкорка, Токмок, Кара-Балта, Талас, Исфана, Баткен, Кадамжай, Узген, Кара-Суу, Сары-Таш, Таш-Кумыр, Кара-Куль, Джалал-Абад, Кербен, Кочкор-Ата. Концепция четко указывает, что «роль отобранных населенных пунктов заключается в ускоренном формировании на своей территории необходимых социальных, экономических, коммуникационных и логистических инфраструктур». Идея состоит в том, чтобы сосредоточить усилия на 20 точках, которые в последствии вытянут всю остальную страну.
образовательный (города Бишкек и Ош); строительный (Чуйская, Ошская области); туристический (Иссык-Кульская область); нефтехимический (Джалал-Абадская область); агропромышленный (большинство территорий, за исключением отдельных районов и городов); животноводческий (Чуйская, Нарынская области); транспортно-коммуникационный (Нарынская, Ошская, Иссык-Кульская, Чуйская области, г.Бишкек); медико-фармацевтический (г.Бишкек).
Источниками финансирования указаны: бюджет, в том числе инвестиции, привлеченные через РКФР.
Cоздание 20 опорных точек:
Специализация регионов и кластерный подход. Предполагаются следующие кластеры:
1
2
3
Концепция говорит об усилении межрегиональных связей и культурно-информационной борьбе с влиянием соседних государств (РУз, РТ и РК) на некоторые наши регионы.
В механизмы реализации концепции должны быть вовлечены государственные институты, МСУ и гражданское общество. Должен был быть создан Национальный Совет по развитию регионов и должны были готовиться законопроекты по развитию регионов, в том числе путем внесения изменений в законы «Об административно-территориальном устройстве Кыргызской Республики» и «О горных территориях Кыргызской Республики». Что касается МСУ – то предлагалось дальше искать баланс между МСУ и республиканской властью. Справедливо отмечалось, что уровень МСУ очень низок, а способность к самостоятельному развитию практически утрачена. Концепция также указывает на необходимость дальнейшего повышения вовлеченности граждан в процесс принятия решений и в усилении контроля, в первую очередь над МСУ. Все законы и нормативно-правовые акты должны были быть разработаны одним органом и в рамках методов, утвержденных Национальным Советом.
Как видно, концепция региональной политики КР отличается четким целеполаганием и написана на достаточно хорошем уровне. Более того, концепция предлагает пути решения проблем регионального развития Кыргызстана с четкими рекомендациями. Однако, на сегодняшний день, можно говорить, что концепция живет на своем теоретико-декларативном уровне, а ее основная цель так и не достигнута.
Как видно, концепция региональной политики КР отличается четким целеполаганием и написана на достаточно хорошем уровне. Более того, концепция предлагает пути решения проблем регионального развития Кыргызстана с четкими рекомендациями. Однако, на сегодняшний день, можно говорить, что концепция живет на своем теоретико-декларативном уровне, а ее основная цель так и не достигнута.
Данные за 2018 год
Исходя из вышеприведенных данных, самый высокий ВРП на душу населения приходится на г. Бишкек, на втором месте – Иссык-Кульская область. Как видно из графиков, в Кыргызстане по сей день ключевой проблемой остается высокая дифференциация по уровню социально-экономического развития.
Также концепция, практически не затрагивает вопросы ответственности определенных органов. Важно отметить, что механизм реализации не прописан тщательно, не изложены конкретные структуры, несущие ответственность за генерирование и выполнение реформ.
В целом необходимо подчеркнуть отсутствие системности в реализации региональной политики, что касается не только точек роста и областей, но и недостаточного учета связанности развития экономики, социальной политики, безопасности. Важнейшим недостатком, на наш взгляд, является недоработанность финансовой стороны реформ. Некоторые из этих пробелов в концептуальной части, а также промахи в ее реализации предлагаем рассмотреть далее.
Также концепция, практически не затрагивает вопросы ответственности определенных органов. Важно отметить, что механизм реализации не прописан тщательно, не изложены конкретные структуры, несущие ответственность за генерирование и выполнение реформ.
В целом необходимо подчеркнуть отсутствие системности в реализации региональной политики, что касается не только точек роста и областей, но и недостаточного учета связанности развития экономики, социальной политики, безопасности. Важнейшим недостатком, на наш взгляд, является недоработанность финансовой стороны реформ. Некоторые из этих пробелов в концептуальной части, а также промахи в ее реализации предлагаем рассмотреть далее.
3
Проблемы финансирования регионов
Начиная с 2000-х годов страна начала процесс перехода с четырехуровневого на двухуровневый бюджет. То есть, если раньше бюджет формировался по схеме: республика-область-район-айыл аймак, то в настоящее время сформирована система по принципу: республика-айыл аймак.
Сторонники подобной реформы приводили доводы о том, что бюджетные средства якобы не доходят до айыл аймаков, которые, в свою очередь, не могли влиять на их распределение. То есть, возлагались надежды на то, что с реализацией двухуровневого бюджета, большинство МСУ смогут оптимизировать управление доходной и расходной частей бюджета.
В итоге реформирования и внесенных изменений, резонно возникают следующие вопросы:
Сторонники подобной реформы приводили доводы о том, что бюджетные средства якобы не доходят до айыл аймаков, которые, в свою очередь, не могли влиять на их распределение. То есть, возлагались надежды на то, что с реализацией двухуровневого бюджета, большинство МСУ смогут оптимизировать управление доходной и расходной частей бюджета.
В итоге реформирования и внесенных изменений, резонно возникают следующие вопросы:
Стоит обратить внимание на тот факт, что согласно официальным данным за 2019 г. 83% айыл аймаков являлись дотационными [6] . Остальные 17% это, как правило, те айыл аймаки, на территории которых находятся предприятия, крупные рынки или ведется добыча полезных ископаемых.
К примеру, карасуйский рынок на территории Савайского и Сарайского айыл аймаков Карасуйского района Ошской области: в успешные годы годовой доход этих айыл окмоту превышал 100 млн. сом от каждого [7] . При этом, некоторые сопоставимые по населению айыл окмоту этого же района имели бюджет в районе 10 млн. сом.
Также, можно привести пример Бекмолдоевского айыл аймака Таласской области, получившего 170 млн. сом от компании «Восток-геологодобыча», которая приобрела право на разработку месторождения «Джеруй». Район и область тоже получили по 170 млн. сом [8] . В этом аспекте резонно возникает вопрос того, почему айыл окмоту получает такую сумму, насколько это оправдано, в то время как соседние айыл аймаки являлись и остаются дотационными?
Также можно привести пример Кызыл-Кийского цементного завода, за налоговые отчисления от которого в течении как минимум 10 лет спорят город Кызыл-Кия, относящийся к Баткенской области и Кулатовский айыл аймак Ноокатского района Ошской области [9] . При этом, споры между ними доходят до уровня Верховного суда и парламента страны [10] .
В этом отношении возникает дилемма того, насколько справедливым является распределение доходов по айыл аймакам, учитывая, что эти доходы не являются полностью заслугой ни руководства айыл окмоту, ни жителей айыл аймака?
Если поднять тему городов, то на примере Бишкека, где зарегистрированы "Кумтор голд компани" [11] , "Газпром" [12] , другие горнодобывающие, торговые и транспортные компании можно увидеть, что налоговые поступления в городской бюджет формируют компании, которые на самом деле осуществляют деятельность по всей стране.
Согласно программе развития МСУ КР на 2018-2023 гг., доля выравнивающих грантов, получаемых городами, снижается. В 2016 г., по сравнению с 2015 г., доходы городов выросли в среднем на 40%, в то время как доходы айыл окмоту - только на 12%, что создает неравные условия для развития городов и айылных аймаков.
Таким образом, это привело, по сути, к дискриминации по отношению к гражданам и местным властям. Жители, образно говоря, "бедных" МСУ не могут получить доступа к тем услугам и возможностям, которыми пользуются жители "богатых" МСУ, при этом ни выравнивающие, ни стимулирующие гранты не оказали должного эффекта. Тем самым декларируемые принципы выравнивающего развития и равного доступа граждан к благам и услугам не работают на практике.
К примеру, карасуйский рынок на территории Савайского и Сарайского айыл аймаков Карасуйского района Ошской области: в успешные годы годовой доход этих айыл окмоту превышал 100 млн. сом от каждого [7] . При этом, некоторые сопоставимые по населению айыл окмоту этого же района имели бюджет в районе 10 млн. сом.
Также, можно привести пример Бекмолдоевского айыл аймака Таласской области, получившего 170 млн. сом от компании «Восток-геологодобыча», которая приобрела право на разработку месторождения «Джеруй». Район и область тоже получили по 170 млн. сом [8] . В этом аспекте резонно возникает вопрос того, почему айыл окмоту получает такую сумму, насколько это оправдано, в то время как соседние айыл аймаки являлись и остаются дотационными?
Также можно привести пример Кызыл-Кийского цементного завода, за налоговые отчисления от которого в течении как минимум 10 лет спорят город Кызыл-Кия, относящийся к Баткенской области и Кулатовский айыл аймак Ноокатского района Ошской области [9] . При этом, споры между ними доходят до уровня Верховного суда и парламента страны [10] .
В этом отношении возникает дилемма того, насколько справедливым является распределение доходов по айыл аймакам, учитывая, что эти доходы не являются полностью заслугой ни руководства айыл окмоту, ни жителей айыл аймака?
Если поднять тему городов, то на примере Бишкека, где зарегистрированы "Кумтор голд компани" [11] , "Газпром" [12] , другие горнодобывающие, торговые и транспортные компании можно увидеть, что налоговые поступления в городской бюджет формируют компании, которые на самом деле осуществляют деятельность по всей стране.
Согласно программе развития МСУ КР на 2018-2023 гг., доля выравнивающих грантов, получаемых городами, снижается. В 2016 г., по сравнению с 2015 г., доходы городов выросли в среднем на 40%, в то время как доходы айыл окмоту - только на 12%, что создает неравные условия для развития городов и айылных аймаков.
Таким образом, это привело, по сути, к дискриминации по отношению к гражданам и местным властям. Жители, образно говоря, "бедных" МСУ не могут получить доступа к тем услугам и возможностям, которыми пользуются жители "богатых" МСУ, при этом ни выравнивающие, ни стимулирующие гранты не оказали должного эффекта. Тем самым декларируемые принципы выравнивающего развития и равного доступа граждан к благам и услугам не работают на практике.
На данный момент районным и областным уровням оставили только координацию и контроль за исполнением государственных программ. Также районные финансовые отделы собирают проекты бюджетов МСУ и заявки на стимулирующие и выравнивающие гранты. Своих бюджетов у районов и областей практически нет. При этом бюджеты многих районов на самом деле меньше бюджета если не каждого, то нескольких айыл окмоту, входящих в район [13] . Эти средства в основном покрывают заработные платы сотрудников, и более того они являются частью республиканского бюджета, учитывая переход на двухуровневую систему. Как видно, районные и областные администрации не обладают ни достаточными полномочиями, ни средствами для эффективной работы.
По сути, вся работа в регионах свелась к формальным проверкам айыл окмоту, которые не носят профилактического характера, так как отсутствуют механизмы мониторинга индикаторов результативности и эффективности деятельности органов местного самоуправления. Тем самым, даже на страновом уровне стейкхолдерам приходится обсуждать недостроенную школу или отремонтированные два километра дорог в каком-либо айыл аймаке.
Подобная ситуация привела к тому, что областные и районные структуры не участвуют в генерировании жизнеспособных идей регионального развития и региональных стратегических планов, а айыл окмоту, хоть и пишут пятилетние планы развития, но они ставят цели и задачи локального уровня, а целые республиканские ведомства в последствии проверяют их исполнение, и даже приписывают себе их достижения.
Как результат, государственная машина получает более 400 малых «стратегических» планов, показывающих отсутствие комплексного планирования развития территорий с учетом взаимодействия государства и МСУ.
По факту в Кыргызстане до сих пор проводятся многочисленные мини-тендера: в инфраструктурных проектах проводятся отдельные ремонтные работы на сотни метров при том, что закупки товаров и услуг в таком малом количестве предполагают большую наценку. Параллельно региональные и республиканские структуры заняты проверками каждой операции органов МСУ. Общеизвестно, что для бизнеса гораздо выгоднее участвовать в больших проектах, экономический эффект которых несоизмеримо выше, чем от локальных несогласованных между собой «стратегических» планов. Исходя из этого, возникает вопрос - насколько рационально тратятся деньги на уровне айыл аймака?
По сути, вся работа в регионах свелась к формальным проверкам айыл окмоту, которые не носят профилактического характера, так как отсутствуют механизмы мониторинга индикаторов результативности и эффективности деятельности органов местного самоуправления. Тем самым, даже на страновом уровне стейкхолдерам приходится обсуждать недостроенную школу или отремонтированные два километра дорог в каком-либо айыл аймаке.
Подобная ситуация привела к тому, что областные и районные структуры не участвуют в генерировании жизнеспособных идей регионального развития и региональных стратегических планов, а айыл окмоту, хоть и пишут пятилетние планы развития, но они ставят цели и задачи локального уровня, а целые республиканские ведомства в последствии проверяют их исполнение, и даже приписывают себе их достижения.
Как результат, государственная машина получает более 400 малых «стратегических» планов, показывающих отсутствие комплексного планирования развития территорий с учетом взаимодействия государства и МСУ.
По факту в Кыргызстане до сих пор проводятся многочисленные мини-тендера: в инфраструктурных проектах проводятся отдельные ремонтные работы на сотни метров при том, что закупки товаров и услуг в таком малом количестве предполагают большую наценку. Параллельно региональные и республиканские структуры заняты проверками каждой операции органов МСУ. Общеизвестно, что для бизнеса гораздо выгоднее участвовать в больших проектах, экономический эффект которых несоизмеримо выше, чем от локальных несогласованных между собой «стратегических» планов. Исходя из этого, возникает вопрос - насколько рационально тратятся деньги на уровне айыл аймака?
В силу этого, предпринимаемые меры региональной политики ведутся над поддержанием статус-кво регионов, а не над их развитием.
4
Проблемы регионального развития
Справедливости ради стоит отметить, что проблемы регионального развития связаны отнюдь не только с финансированием и межбюджетными отношениями. Совокупность факторов, в том числе деградация оставшейся в наследство инфраструктуры, коррупция, местничество, отсутствие рабочих мест в регионах и др. работают против общерегионального комплексного развития страны. Именно отсутствие рабочих мест в регионах стало одним из факторов утечки работоспособного населения и усиления эмиграции.
С приобретением независимости, руководители Кыргызстана предпочитали опираться на свою команду, рекрутируемую по принципу лояльности и клановости, тем самым подавляя возможности для появления сильных региональных лидеров, не говоря уже об элите. С другой стороны, при первых признаках появления более или менее известных региональных лидеров, игравших на популистских идеях (к примеру, Бекназаров во времена аксыйских событий [14] , М.Мырзакматов из г. Ош) центральная власть, прикрываясь сепаратистскими опасениями, обычно подавляла их [15] .
В итоге, отсутствие объективно сильных и авторитетных региональных элит привело к тому, что регионализм и его повестка дня стала применяться в основном в популистских целях в предвыборных кампаниях, а также с целью защиты личных политических и экономических интересов. Как результат, региональные проблемы не решаются, а потребности из регионов не находят поддержки из центра. Если говорить о планировании на сельском уровне, то разрабатываются более 400 планов, которые необходимо в дальнейшем согласовывать между собой и встраивать в общереспубликанскую стратегию.
В последние годы наблюдается тренд на увеличение количества вопросов местного значения: к примеру, МСУ вменены вопросы правового просвещения граждан и предотвращение насилия в семье. В силу этого, сотрудники исполнительных органов местного самоуправления концентрируются на исполнении делегированных государственных полномочий, что привело к некачественному исполнению вопросов местного значения [16] .
Таким образом, можно говорить о разбалансировке управленческой пирамиды де-факто: районные и областные уровни ослаблены, а также привыкли не нести прямую ответственность за реализацию бюджетов, склоняясь к функции передаточного звена. В дальнейшем данный процесс, скорее всего, будет усугубляться, а управление будет все больше погружаться в ручной режим из центра без учета мнений и интересов регионального уровня.
С приобретением независимости, руководители Кыргызстана предпочитали опираться на свою команду, рекрутируемую по принципу лояльности и клановости, тем самым подавляя возможности для появления сильных региональных лидеров, не говоря уже об элите. С другой стороны, при первых признаках появления более или менее известных региональных лидеров, игравших на популистских идеях (к примеру, Бекназаров во времена аксыйских событий [14] , М.Мырзакматов из г. Ош) центральная власть, прикрываясь сепаратистскими опасениями, обычно подавляла их [15] .
В итоге, отсутствие объективно сильных и авторитетных региональных элит привело к тому, что регионализм и его повестка дня стала применяться в основном в популистских целях в предвыборных кампаниях, а также с целью защиты личных политических и экономических интересов. Как результат, региональные проблемы не решаются, а потребности из регионов не находят поддержки из центра. Если говорить о планировании на сельском уровне, то разрабатываются более 400 планов, которые необходимо в дальнейшем согласовывать между собой и встраивать в общереспубликанскую стратегию.
В последние годы наблюдается тренд на увеличение количества вопросов местного значения: к примеру, МСУ вменены вопросы правового просвещения граждан и предотвращение насилия в семье. В силу этого, сотрудники исполнительных органов местного самоуправления концентрируются на исполнении делегированных государственных полномочий, что привело к некачественному исполнению вопросов местного значения [16] .
Таким образом, можно говорить о разбалансировке управленческой пирамиды де-факто: районные и областные уровни ослаблены, а также привыкли не нести прямую ответственность за реализацию бюджетов, склоняясь к функции передаточного звена. В дальнейшем данный процесс, скорее всего, будет усугубляться, а управление будет все больше погружаться в ручной режим из центра без учета мнений и интересов регионального уровня.
Отсутствие опыта региональных инициатив и проектов сказывается на том, что невозможно уже представить, что какой-либо регион может самостоятельно решить вопросы на местах. Это особенно актуально в настоящее время в период карантинов и изоляций регионов.
Проведение законодательных реформ, декларированная нацеленность на децентрализацию власти, привели к тому, что усиление полномочий айыл аймаков произошло без учета их реального потенциала.
К примеру, учитывая, что республиканские и районные власти не могут вмешиваться в работу МСУ, можно говорить о том, что на уровне Конституции и законов уровень главы айыл окмоту и местного кенеша формально равен уровню главы правительства и Жогорку Кенеш. При этом отсутствие достаточных финансовых ресурсов не позволяет эффективно выполнять все те функции, которые возложены на них. Более того, некоторые задачи, возложенные на них на законодательном уровне, не являются посильными для реализации на местах.
Таким образом, в стране реализуются только мелкие (на уровне айыл аймака) или крупные проекты (страновые: автомобильная дорога Север-Юг), в то время как региональные остаются, в большинстве своем без внимания. Как результат, в стране отсутствует опыт решения региональных задач. Более того бюрократический аппарат привык мыслить категориями задач уровня айыл аймака. Вследствие чего, отчеты и планы в стране исходят из планов айыл окмоту, а не регионов. Это говорит о том, что сейчас государство поощряет работу над укреплением межмуниципальных связей, а не межрегиональных.
К примеру, учитывая, что республиканские и районные власти не могут вмешиваться в работу МСУ, можно говорить о том, что на уровне Конституции и законов уровень главы айыл окмоту и местного кенеша формально равен уровню главы правительства и Жогорку Кенеш. При этом отсутствие достаточных финансовых ресурсов не позволяет эффективно выполнять все те функции, которые возложены на них. Более того, некоторые задачи, возложенные на них на законодательном уровне, не являются посильными для реализации на местах.
Таким образом, в стране реализуются только мелкие (на уровне айыл аймака) или крупные проекты (страновые: автомобильная дорога Север-Юг), в то время как региональные остаются, в большинстве своем без внимания. Как результат, в стране отсутствует опыт решения региональных задач. Более того бюрократический аппарат привык мыслить категориями задач уровня айыл аймака. Вследствие чего, отчеты и планы в стране исходят из планов айыл окмоту, а не регионов. Это говорит о том, что сейчас государство поощряет работу над укреплением межмуниципальных связей, а не межрегиональных.
5
Рекомендации
Исходя из вышеприведенного анализа, релевантно говорить о необходимости реформы в менеджменте взаимоотношений центр-регион-МСУ, пересмотра межбюджетных отношений, и в административно-территориальной реформе. Тем не менее, важно отметить непременное соблюдение как минимум двух условий в их реализации: во-первых, подобные реформы должны проводиться в более-менее стабильный период с предсказуемыми социально-экономическими показателями; во-вторых, административно-территориальные реформы должны быть нацелены не на изменение формы, а главное – на ее содержание и предпринимаемые меры.
На данный момент целесообразным было бы предложить переход от четырехуровневой системы (республика-область-район-айыл аймак) к трехуровневой (республика – аймак (укрупненный район) – айыл аймак).
Это позволит оптимизировать менеджмент, простимулирует развитие регионов и также будет способствовать развитию инфраструктуры и доступности качественных услуг.
Аймак (в переводе с кырг. языка означает область, район, регион) может представлять собой полноценный регион со своим бюджетом, кенешем, планом развития, специализацией, определенной управленческой командой. Аймак должен иметь возможности иметь горизонт планирования на 10 лет и выполнять данные планы, быть способным к изоляции минимум месяц и не потерять управление, обладать достаточными ресурсами и оказывать услуги первой необходимости (медицина, образование, социальное и продовольственное обеспечение), – то есть, обеспечивать безопасность в широком смысле.
Аймаки должны превратиться в точки роста, а не отдельные города, так как это позволит им развивать регионы комплексно и синергетически. Для это важно предоставить руководству регионов право планировать деятельность на территории всего региона, не только отдельного города, и не терять время на межмуниципальные переговоры. Общеизвестно что легче укомплектовать высококлассными командами администрации нескольких полноценных аймаков, включая столицу. Сейчас же госаппарат вынужден рекрутировать специалистов для администраций 7 областей, 40 районов и 14-ти городов республиканского и областного значения. Не говоря уже о 17 городах районного значения и более 400 айылных аймаков.
Аймак (в переводе с кырг. языка означает область, район, регион) может представлять собой полноценный регион со своим бюджетом, кенешем, планом развития, специализацией, определенной управленческой командой. Аймак должен иметь возможности иметь горизонт планирования на 10 лет и выполнять данные планы, быть способным к изоляции минимум месяц и не потерять управление, обладать достаточными ресурсами и оказывать услуги первой необходимости (медицина, образование, социальное и продовольственное обеспечение), – то есть, обеспечивать безопасность в широком смысле.
Аймаки должны превратиться в точки роста, а не отдельные города, так как это позволит им развивать регионы комплексно и синергетически. Для это важно предоставить руководству регионов право планировать деятельность на территории всего региона, не только отдельного города, и не терять время на межмуниципальные переговоры. Общеизвестно что легче укомплектовать высококлассными командами администрации нескольких полноценных аймаков, включая столицу. Сейчас же госаппарат вынужден рекрутировать специалистов для администраций 7 областей, 40 районов и 14-ти городов республиканского и областного значения. Не говоря уже о 17 городах районного значения и более 400 айылных аймаков.
Пересмотр структуры существующего двухуровневого бюджета:
от "республика-МСУ" на "республика-аймак"
от "республика-МСУ" на "республика-аймак"
Это позволит реализовывать планы и стратегии, с учетом потребностей и региональных особенностей, давая возможность выделения бюджета на улучшение инфраструктуры и услуг. При условии, что руководители аймаков будут иметь более широкие полномочия и соответствующий бюджет, это им позволит планировать проекты серьезного масштаба и существенно помогать бизнесу.
Исходя из вышеприведенных рекомендаций, логичным представляется пересмотреть роль представительных органов власти в сторону укрупнения: так вместо айылных кенешей можно и нужно создать кенеши аймаков практически с аналогичными правами и обязанностями.
Тем самым не будут ущемлены права граждан, более того у граждан появится возможность высказываться по действительно крупным проектам. И это также стимулирует развитие местных элит и формирование устойчивых местных интересов. Местные кенеши смогут избавиться от декоративной роли, как некоторые айылные кенеши, начав распоряжаться серьезными средствами для решения значимых вопросов. Соответственно, требования к ним будут предъявляться довольно серьезные.
Тем самым не будут ущемлены права граждан, более того у граждан появится возможность высказываться по действительно крупным проектам. И это также стимулирует развитие местных элит и формирование устойчивых местных интересов. Местные кенеши смогут избавиться от декоративной роли, как некоторые айылные кенеши, начав распоряжаться серьезными средствами для решения значимых вопросов. Соответственно, требования к ним будут предъявляться довольно серьезные.
На уровне некоторых городов, всех айыл аймаков и сел предлагаем оставить в основном исполнительные функции: прием и первоначальная проверка документации, обращений, жалоб и др. по всем государственным услугам и местным (городским или на уровне аймака) услугам; оказание некоторых услуг, сбор оперативной информации и ее первоначальная проверка; помощь в обеспечении выполнения тех или иных задач (при этом политическая и управленческая ответственность остается на уровне аймака); проведение разъяснительных работ по тем или иным вопросам; управление средствами выделенными аймаком.
Для подробной работы по предложениям конкретной административно-территориальной реформы, в том числе, направленной на создание тех или иных аймаков, которые отвечали бы вышеизложенным критериям, необходимо проведение масштабных исследований по их потребностям, специализации и экономическим связям.
Для подробной работы по предложениям конкретной административно-территориальной реформы, в том числе, направленной на создание тех или иных аймаков, которые отвечали бы вышеизложенным критериям, необходимо проведение масштабных исследований по их потребностям, специализации и экономическим связям.
Заключение
Исходя из вышеизложенного, можно утверждать, что региональная политика Кыргызстана, несмотря на первоначально обнадеживающие цели в концепции, не развивается не только в силу нехватки внутренних ресурсов, коррупции, непрекращающейся внутриэлитной борьбы, слабости кадрового обеспечения, но также в силу непродуманности и несбалансированности системы менеджмента в ее реализации.
Отсутствие эффективной артикуляции интересов в регионах, приводит к тому, что все усилия властей тратятся на решение каждой возникающей проблемы на самом низовом уровне. Одновременное возложение разноуровневых задач на сотрудников муниципалитетов приводит к неэффективной работе. Нецелесообразно требовать от них одновременного выполнения двух задач: постоянно находиться в контакте с населением, предоставлять ежедневные услуги, то есть выполнять функции фронт-офиса, и при этом думать о планировании и развитии, будучи бэк-офисом. Таковыми на самом деле, должны стать региональные чиновники со своим бюджетом, возложенной ответственностью и четко прописанными индикаторами для оценки.
В том случае, когда регионы страны превратятся в самодостаточные точки роста, тогда экономика всей страны не будет зависеть от столицы и пары крупных городов. При подобном условии введение режима ЧС или даже ЧП в одном или даже нескольких регионах не приведет к коллапсу в социально-экономическом развитии, а их негативные последствия можно будет значительно смягчить.
Отсутствие эффективной артикуляции интересов в регионах, приводит к тому, что все усилия властей тратятся на решение каждой возникающей проблемы на самом низовом уровне. Одновременное возложение разноуровневых задач на сотрудников муниципалитетов приводит к неэффективной работе. Нецелесообразно требовать от них одновременного выполнения двух задач: постоянно находиться в контакте с населением, предоставлять ежедневные услуги, то есть выполнять функции фронт-офиса, и при этом думать о планировании и развитии, будучи бэк-офисом. Таковыми на самом деле, должны стать региональные чиновники со своим бюджетом, возложенной ответственностью и четко прописанными индикаторами для оценки.
В том случае, когда регионы страны превратятся в самодостаточные точки роста, тогда экономика всей страны не будет зависеть от столицы и пары крупных городов. При подобном условии введение режима ЧС или даже ЧП в одном или даже нескольких регионах не приведет к коллапсу в социально-экономическом развитии, а их негативные последствия можно будет значительно смягчить.
Об авторах
- Алибек МукамбаевПрезидент агентства
стратегических инициатив "Евразия"Имеет десятилетний опыт работы в различных международных организациях. Автор ряда статей о политических и экономических процессах в Центральной Азии. В качестве регионального сотрудника международных организаций работал с более чем 80 айыл окмоту в Баткенской, Джалал-Абадской, Ошской и Нарынской областях. - Наргиза Мураталиева
к.п.н., доцентРедактор аналитических материалов CABAR.asia, имеет боле 50 публикаций в рецензируемых журналах по теме социально-политических и геополитических процессов в Центральной Азии.
Поделиться:
© 2020 CABAR.asia
Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project». Мнения, озвученные в материале, не отражают позицию редакции или донора
Фото: Tian Shan Mountains by Thomas Depenbusch / CC BY
Kochkor by Thomas Depenbusch / CC BY
Kyrgyzstan by noviceromano / CC BY
Данный материал подготовлен в рамках проекта «Giving Voice, Driving Change — from the Borderland to the Steppes Project». Мнения, озвученные в материале, не отражают позицию редакции или донора
Фото: Tian Shan Mountains by Thomas Depenbusch / CC BY
Kochkor by Thomas Depenbusch / CC BY
Kyrgyzstan by noviceromano / CC BY